Практика

Лоббизм по-украински: как «продавить» в Верховной Раде нужный законопроект

Политика и бизнес в Украине настолько неразделимы, что почти 70% украинских законов содержат в себе элементы лоббизма. Несмотря на то, что этого явления, как такового, юридически в стране не существует, бизнесмены, зачастую, отстаивают свои интересы из депутатских кресел в парламенте и министерских кабинетов.

Главными темами в законотворчестве Верховной Рады седьмого созыва стали вопросы экономики и денег. Только за первые полгода работы  было зарегистрировано почти 500 соответствующих законопроектов. В частности, согласно результатам промежуточного исследования Гражданской сети «Опора», больше всего этими темами интересовались народные депутаты от Партии регионов (39% от общего количества поданых законопроектов), коммунисты — 37% и «Батькивщина» – 26%. Сами парламентарии признаются, что не видят в лоббизме ничего предосудительного. «Мы группой народных депутатов принимали ряд решений по ограничению рекламы табачных изделий, в какой-то мере это была лоббистская кампания. В определенном смысле принятие решений по земельной реформе, по евроинтеграции — тоже лоббирование. В цивилизованном понимании этого слова — это нормальный процесс. Важно, чтобы это проходило прозрачно, чтобы пресса и общество были в курсе», – заявил УНИАН народный депутат от Партии регионов Владислав Лукьянов.

«Комитет Верховной Рады по евроинтеграции, членом которого я являюсь, как раз лоббирует евроинтеграцию. Таким образом, я тоже лоббист и горжусь этим», – вторит ему народный депутат от партии УДАР Ирина Геращенко. Чтобы «продавить» закон, необходима поддержка групп влияния Впрочем, в этом тексте речь пойдет вовсе не о таком лобби. Напомним, при пропорциональной избирательной системе, которая существовала с 2006 года до недавнего времени, рядовому депутату заниматься лоббизмом в Верховной Раде было довольно сложно и весьма недешево. Решение о том, поддержит ли фракция документ, принималось ее руководством, а депутату, чтобы «продавить» закон, необходимо было не только членство во фракции, но и непосредственное участие в одной из групп влияния. Именно эти составляющие позволяли принимать такие законопроекты, как списание более 24 млн гривен долгов (в период с 1997 по 2011 гг) перед госбюджетом предприятий топливно-энергетического комплекса и взаимных долгов ТЭК (законопроекты №8351 и №8352) или прощение долгов на сумму 1,9 млрд гривен предприятиям военно-промышленного комплекса (законопроект №9346). Существовал и другой путь – через руководителей парламентских комитетов. Собственно, когда пропорциональная система сменилась нынешней смешанной (225 депутатов — партийные функционеры, 225 — мажоритарщики), наибольшие возможности для лоббизма в своих руках сосредоточили как раз главы комитетов Верховной Рады. Так как именно комитеты утверждают окончательный вариант текста документа, который будет вынесен на рассмотрение в сессионный зал. В то же время, у рядовых парламентариев появилась возможность для маневра: вносить поправки в законопроект как на заседаниях комитета, так и во время рассмотрения в зале. Именно поэтому большинство законодательных инициатив нынешнего созыва Верховной Рады, в основном, касаются внесения изменений в те или иные законы. Таким образом депутаты попросту форматируют документы «под себя». Или, если быть точнее, под свои бизнес-группы, коих в одной только Партии регионов насчитывается не менее восьми. Несоответствие действующим законам для лобби не помеха К таким законопроектам, в частности, можно отнести №8062 «О внесении изменений в статью 19 Закона Украины «О едином таможенном тарифе» (относительно освобождения от уплаты пошлин товаров для строительства и оснащения аэропортов, которые являются объектами чемпионата Евро-2012), который был принят, несмотря на весьма критические замечания главного юридического управления Верховной Рады. Юристов обеспокоило, что «порядок и объемы ввоза товаров будет определять Кабинет министров, что противоречит конституционным предписаниям определения законом элементов и механизма уплаты налогов и сборов», что ряд положений закона включены в документ «с нарушениями требований статьи 116 Регламента ВР», а также, что закон не соответствует Бюджетному и Налоговому кодексам. Впечатляет и перечень товаров, которые освобождаются от уплаты пошлин законопроектом №2489 «О внесении изменений в Таможенный кодекс Украины в связи с проведением экономического эксперимента относительно государственной поддержки судостроительной отрасли». Список для беспошлинного ввоза увеличен с 42-х наименований до 1060-ти. Однако, несмотря на замечания Главного научно-экспертного управления Верховной Рады относительно отсутствия финансово-экономического обоснования расширения этого перечня товаров, а также выводов Министерства финансов, которое считает принятие такого законопроекта нецелесообразным, парламентский комитет по вопросам налоговой и таможенной политики рекомендовал Верховной Раде принять этот законопроект за основу. Главный лоббист в Украине – правительство Грешат лоббизмом не только депутаты. Одним из главных толкателей «нужных» законопроектов можно назвать Кабинет министров Украины. Причем, для реализации своих интересов правительство действует весьма изощренно. «Сначала Кабмином поднимается нужный вопрос и принимается решение о вынесении законопроекта в зал (сессионный зал Верховной Рады, — УНИАН). То есть, изначально документ — правительственный. Но потом в повестке дня мы видим, что он зарегистрирован не Кабмином, а кем-то из народных депутатов», – рассказал УНИАН источник в парламенте. По его словам, это делается для того, чтобы законопроект прошел Верховную Раду быстрее. Дело в том, что, если документ подает правительство, то эту инициативу необходимо сначала рассмотреть на заседании Кабмина, после этого вносить в парламент и защищать необходимость его принятия и логику финансирования из госбюджета с трибуны Верховной Рады. Делать это должен представитель исполнительной ветви власти и, зачастую, у депутатов разных фракций при этом возникает много вопросов. В результате, такой законопроект, вероятнее всего, отправляется на доработку в профильные министерства. А это означает — затягивание с принятием решения и, как результат, финансирование той или иной «идеи» откладывается в долгий ящик. «Поэтому Кабмину проще и легче договориться с кем-то из депутатов, чтобы нужный законопроект был внесен не как правительственный. Чтобы быстро получить результат, Кабмин идет на подтасовку процедуры, а депутат получает свой процент», – пояснил источник. «Централизация и легализация коррупции» Одним из таких документов является законопроект №2846 «О внесении изменений в Закон Украины «О государственном бюджете Украины на 2013 год» (относительно усовершенствования процедуры финансовых векселей), поданный на рассмотрение Верховной Рады народным депутатом от Партии регионов Валерием Омельченко. С одной стороны, его продавливает парламентский комитет по вопросам налоговой и таможенной политики. С другой – резко критикуют и считают откровенно лоббистским парламентарии из бюджетного комитета. Напомним, этим документом Кабмин наделяется правом рекструктуризировать бюджетную задолженность с помощью финансовых векселей. Это позволило бы правительству признавать бюджетной задолженностью любую задолженность госбюджета по расходным статьям и начать рассчитываться с кредиторами векселями, а не деньгами. «Такие законопроекты сами по себе противоречат сути нормального функционирования государства. И этими векселями пытаются прикрыть такой себе «секвестр по-донецки», – рассказал УНИАН член бюджетного комитета Верховной Рады Павел Ризаненко. По его словам, правительство не желает честно провести секвестр (сокращение расходов при исполнении отдельных статей или всего государственного бюджета) в связи с недобором средств в казну, поэтому и пытается «продавить» векселя. «Таким образом, вводится ручное управление бюджетом, централизация и легализация коррупции», – убежден парламентарий. В Украине 68% законов носят лоббистский характер К сожалению, лоббизм по-украински, так или иначе, содержит в себе коррупционную составляющую. За все время независимости Украины парламент принял немногим более пяти тысяч законов, 68% которых, по мнению экспертов, носят откровенно лоббистский характер. «Тщательный анализ законодательства Украины демонстрирует, что около 800 принятых Верховной Радой законов действительно нормируют определенные сферы жизнедеятельности общества, еще столько же – являются просто декларациями, которые ни на что не влияют, остальные три с лишним тысячи документов — носят откровенно лоббистский характер», – рассказал УНИАН глава парламентского комитета по вопросам борьбы с оргпреступностью и коррупцией, народный депутат от УДАРа Виктор Чумак. По его словам, такие законы и подзаконные акты направлены на улучшение жизни отдельных лиц, территорий, организаций и бизнес-групп. По мнению его коллеги по оппозиционному лагерю, народного депутата от фракции «Батькивщина» Ксении Ляпиной, побороть подобный коррупционный лоббизм можно, лишь поборов коррупционную вертикаль исполнительной власти. «90% случаев подачи законов подобного рода (лобби в интересах министерств и ведомств) — правительственные. Если люди избирались за деньги, чтобы потом эти деньги отрабатывать, то они будут это делать, угождать Кабмину, несмотря ни на что. Это классический коррупционный лоббизм. И такое явление в Украине встречается вдвое чаще, чем [традиционный] лоббизм компаний», – рассказала она УНИАН. Как провести свой законопроект через Раду Впрочем, попытаться «пробить» какой-либо законопроект может и рядовой гражданин. Проще всего, конечно, будет тем, у кого в стенах парламента (в рядах депутатов) есть друг, кум, сват или брат. Собственно, чтобы внести нужный законопроект, необходимо, чтобы он оформил законодательное предложение в соответствии с требованиями регламента Верховной Рады и положения о структуре, изложении, содержании и оформлении законопроектов. Опытные юристы советуют не придумывать велосипед, а брать за основу для «своего» законопроекта какой-нибудь уже существующий. В этом случае, в него необходимо либо добавить несколько формулировок (отражающих ваши интересы), либо убрать те, которые, так или иначе, «мешают» вам во внедрении вашей идеи. При этом, как советуют бывалые лоббисты-экс-нардепы, в названии или мотивационной части законопроекта важно использовать формулировку «упорядочить», нежели «улучшить» или «изменить». Не стоит также забывать, что реализация законопроекта требует определенных финансовых затрат. Поэтому важно указать, сколько средств из государственного или местных бюджетов вам необходимо для внедрения закона в жизнь. Еще лучше – «подсчитать» в документе, сколько денег ваша инициатива сэкономит для государственной казны (хотя правдой этому быть не обязательно). После того, как документ будет зарегистрирован (происходит это в день подачи документа в Секретариат Верховной Рады), ваш законопроект пойдет по долгому пути принятия нужного решения: рассмотрение профильными комитетами, оценкой научно-экспертного управления, оценкой юридического управления и т. д. Еще лучше, если у вас есть связи в какой-нибудь профильной постоянной комиссии Верховной Рады (желательно — в руководстве) так как документ, поданный такой комиссией, будет иметь больший вес, нежели внесенный одним депутатом. Причина в том, что над разработкой законопроекта, запланированного комиссией, работают не только народные депутаты, сотрудники Секретариата ВР и специалисты из профильных министерств, а и независимые эксперты (в рядах которых, благодаря нужным знакомствам, можете быть и вы). Более того, нужные вам нормы в законопроекте на выходе будут восприниматься как результат коллективного труда. А это — еще один плюс для безболезненного прохождения документа по парламентскому лабиринту. Далее следует заручиться поддержкой бюджетного комитета Верховной Рады, так как любой законопроект, в котором речь идет о государственных финансах, проходит в нем утверждение. Отрицательный вывод комитета может поставить крест на дальнейшем движении нужного вам документа. Цена вопроса Впрочем, для реализации своих амбициозных планов вам следует запастись не только терпением, но и немалой суммой денег – особенно, если нужных знакомств, описанных выше, у вас не имеется. Как пояснил УНИАН один из профессиональных лоббистов, цена вопроса разработки и внесения законопроекта в парламент стартует от 10 тысяч долларов (в случае внесения документа одним депутатом). Если же речь идет о работе комиссии, то эту цифру, как минимум, следует множить на количество привлекаемых вами к продвижению документа человек. К слову, такая схема (и цена) лоббирования, работает лишь в случае, если речь идет о продвижении довольно «мелких» интересов. Если же законопроект необходим для получения определенных дивидендов не для малого и среднего бизнеса, а для целой отрасли с соответствующим уровнем будущих прибылей, то цена вопроса вырастет с нескольких десятков тысяч долларов до нескольких миллионов. Свой «откат» захотят получить не только руководители фракций и комитетов, не только их члены и рядовые депутаты. Лоббирование интересов целой отрасли может обеспокоить представителей других отраслевых групп. С ними также необходимо будет договариваться. И это будет не дешево. После всех формальностей и проверок, законопроект попадает к спикеру Верховной Рады, который, при условии положительных отзывов научно-экспертного, юридического управлений и профильных комитетов, включает документ в повестку дня парламента. К слову, гарантировать принятие такого документа не возьмется никто. А, если возьмется (особенно, за символическую или небольшую плату), то, можно считать, деньги выброшены на ветер.

Татьяна Урбанская