Практика

Лоббизм: Американский опыт и Украина

Акцентируется внимание на проблеме лоббизма как одной из форм представительства интересов, отражающей взаимодействие государства и гражданского общества. Анализируется опыт американского лоббирования и некоторые украинские реалии. Ключевые слова: лоббизм, лоббинговое законодательство, гражданское общество, государство, политическое решение. Социально-политические трансформации последних десятилетий, в первую очередь процессы глобализации и демократического транзита, привели к изменению функционирования политических систем ряда государств. Одним из немаловажных факторов оптимизации развития национальной политической системы выступает система представительства интересов, включающая лоббистскую деятельность. Лоббизм, отражая взаимоотношения групп интересов и властных структур, носит системный характер и является одним из основных каналов взаимодействия государства и гражданского общества. Этимологически понятие «лобби» произошло от латинского «lobia». В середине XVI в. данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Политический оттенок термин «лоббизм» получает в конце XVIII века в Соединенных Штатах Америки, а в XIX веке он приобретает негативный оттенок, обозначая покупку голосов за деньги. Первая поправка к Конституции США, а именно: «Конгресс не будет издавать законов, которые относятся к установлению какой-либо религии или запрещают ее свободное исповедание, или ограничивают свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» [1, с. 369], заложила основу развития данного явления. Профессиональный словарь лоббистской деятельности определяет лоббизм как институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения [2]. Феномен лоббизма и его роль в общественных процессах вызывает большой интерес со стороны современных ученых. Однако следует отметить, что основные научные разработки по данному направлению велись в русле зарубежной политической мысли. Критическое видение проблемы участия заинтересованных групп в политике закладывается еще в работах таких политических мыслителей, как Платон, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо. Систематизированные исследования, уделяющие значительное внимание изучению проблемы лоббирования интересов, появляются позже. В их большинстве дается позитивная оценка участия гражданских ассоциаций в политике. Впервые в политологии проблему лоббизма рассмотрел американский политолог А. Бентли в работе «Процесс управления. Изучение общественного давления», и отметил, что именно благодаря посредничеству групп и достигается общественное согласие в государственном управлении [3, с. 43]. Среди научных произведений необходимо также отметить труды Дж. Мэдисона, Г. Трумана, М. Дюверже, Ж. Блонделя, М. Олсона и др. Современная западная политическая наука уделяет пристальное внимание проблемам изучения политической теории заинтересованных групп и, в частности, особенностям практической деятельности лоббистов, исследованиям лоббизма как политического института. К числу последних научных разработок следует отнести труды Дж. Берри, А. Болла, М. Минца, Д. Коэна и ряда других ученых. Лоббизм как сложный общественный феномен проходит определенный исторический путь развития, что позволяет выделить ряд этапов его институционализации. Отличие лоббизма от других видов деятельности и институтов состоит в том, что он всегда осуществляется в отношении органов государственной власти и направлен на корректировку их решений. Кроме этого, лоббизм всегда осуществляется группами интересов или в интересах групп. На первом этапе своего развития лоббизм существует как нелегитимное явление, но реально действующая практика. На втором этапе происходит легитимация лоббизма и его последующее развитие в качестве одной из форм влияния на принятие политических решений. В первом случае речь идет о лоббизме как неформальном институте, а во втором – формальном. Анализ современных концепций институционализации и теории и истории становления гражданского общества в Европе и США позволяет выделить четыре предпосылки и взаимосвязанных с ними этапа  институционализации лоббизма [4, с. 10]. Первая предпосылка – формирование определенных общественных потребностей в ходе исторического развития в новых типах социальной деятельности. Этот этап (XV-XVI вв.) связан с зарождением гражданского общества и оформлением в его структуре самостоятельных интересов. Вторая предпосылка – наличие определенных социальных условий и возможностей, соответствующих социализации и уровню гражданственности индивида. Этот этап (XVII-XVIII вв.) связан с периодом религиозного раскрепощения в Европе, промышленной революцией, борьбой за обретение личностью гражданских прав и свобод. Третья предпосылка – формирование и развитие необходимых организационных структур, а также связанных с ними ценностных стандартов и социальных норм, регуляторов поведения человека и социальных групп. Этот этап (XVIII-XIX вв.) связан с возникновением политических и гражданских ассоциаций, политических партий, парламентаризма, а также органов государственной власти, взаимодействующих с подобными общественными организациями на основании определенных правовых актов. Четвертая предпосылка – комплексная интеграция нового вида социальной деятельности в структуру общественных отношений. Этот этап (XX в.) связан с современным периодом развития гражданского общества на Западе, правовой регламентацией лоббизма в США и других странах. Необходимо отметить, что политическое влияние групп интересов во многих демократических странах в последние десятилетия имеет тенденцию к неуклонному росту. Они используют широкий арсенал лоббистских методов давления на власть и добиваются от нее существенных уступок по тем или иным конкретным вопросам, а нередко – и корректировки принципиальных политических решений. Со второй половины ХХ в. давление на власть осуществляют не только организации бизнеса, доминировавшие ранее, но и различного рода общественные организации. Сегодня лоббизм стал неотъемлемой частью системы политического и государственного управления в большинстве стран мира с демократической политической системой. Однако, необходимо отметить, что лоббизм длительное время рассматривался как негативное явление, означая покупку голосов или выгодных политических решений. Крайним проявлением его является незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, при помощи которых принимаются управленческие решения в интересах определенных групп и личностей. Негативное отношение к лоббизму сформировалось вследствие именно такой тактики «влияния» на управленческие решения. В цивилизованных формах лоббизм является широко используемой, легальной формой влияния разнообразных кругов и групп общества на аппарат государственной власти. Основная задача демократического лоббирования — добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности, их организаций, не противоречащие интересам общества. По своей глубинной сущности лоббирование обеспечивает гласность политического процесса, делает его предсказуемым, расширяет круг участников политической жизни и ограничивает всесилие аппарата государственной власти. Оно выступает инструментом функционирования системы демократии, раскрывая глаза законодателям и государственным служащим на последствия решений, принимаемых ими. При наличии ряда общих причин появления и развития лоббизма в различных странах масштабы и формы лоббистской деятельности являются разнообразными. Лоббизм может быть классифицированным по различным основаниям: уровню проталкиваемого интереса (центральный, региональный, местный); характеру интереса (политический, социальный, экономический, финансовый, правовой и другие виды); временному измерению (постоянный, временный, спонтанный и другие); методам лоббирования (прямой, косвенный, внутренний) и другие. Наличие такого разнообразия форм зависит от уровня развития общества в целом и состояния его экономической сферы, уровня политической культуры и отношения государства к этому явлению, а также и от других причин. Институт лоббизма был создан в определенной степени стихийно, и все попытки искоренить его являются безуспешными. Поэтому многие государства, признавая лоббизм как важный элемент согласования интересов в обществе, признают необходимость легализации лоббистской деятельности. Политологи выделяют две основные модели лоббизма: англосаксонская (например, США, Канада), которая допускает обязательность государственной регистрации лоббистских организаций и определяет допустимые границы деятельности групп давления, и континентальная (Франция, Италия, Германия), при которой заинтересованные организации могут влиять на законодательный орган, официально принимая участие в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах. «Пионером» в вопросе правового регулирования лоббизма являются Соединенные Штаты Америки. 2 августа 1946 г. президентом был подписан закон о реорганизации законодательных органов, третий раздел которого и назывался «Федеральный закон о регулировании лоббизма». Этот специальный раздел предполагал регистрацию у служащего палаты Представителей и секретаря Сената всех личностей и групп, которые тратят деньги для оказания влияния на процесс принятия Конгрессом тех или иных законов. Таким образом, лоббистская деятельность стала легализированной как соответствующая профессия, а лоббизм был официально признан как постоянное явление в политическом процессе США. Главная цель закона 1946 г. заключалась в открытости лоббистской деятельности, предоставлении общественности информации о том, какие конкретно личности и организации пытаются повлиять на избранных народом представителей. В соответствии с Законом каждый лоббист обязан был обнародовать объемы своих растрат. Он предполагал также прозрачность взносов и регистрацию имен и адресов всех, кто внес в фонд лоббирования более 500 долларов. Денежные расписки сохранялись не менее двух лет после регистрации лоббистской группы в Конгрессе, а ежеквартально публиковался список личностей и групп больше всего потративших на лоббирование. За нарушение указанных правил налагался штраф в 5 тыс. дол. или тюремное заключение сроком до одного года. К тому же нарушителей ждал запрет на лоббистскую деятельность в течении трех лет. Их повторное нарушение штрафовалось в размере 10 тыс. дол. или сроком тюремного заключения до пяти лет. Однако Закон имел ряд недостатков и требовал пересмотра из-за недоработки механизма реализации и неопределенности в терминах. Главной проблемой было то, что он не охватывал лоббирование исполнительной власти, лоббирование на нижнем уровне, а так же лоббирование среди тех, кто работает в штате конгрессменов. Все же Закон 1946 г. не препятствовал появлению и утверждению цивилизованного лоббизма. Прорыв в сфере законодательного регулирования лоббистской деятельности в США был сделан в 90-е годы. В 1995 г. после долгих дебатов был принят Закон «Об открытости лоббизма», пересматривающий и уточняющий спорные положения лоббирования. Он содержит перечень органов и личностей, которые лоббируются, определяет особенности различных форм лоббирования, а также определяет контроль за регистрацией и ответственность за нарушение соответствующего законодательства. Новый Закон закрепил дополнительные правовые критерии, позволившие работать эффективнее. Закон определил, что объектом лоббирования является правотворчество органов законодательной, исполнительной и судебной властей, а также легислатур штатов и органов местного самоуправления. Отнесение к объектам лоббирования органов судебной власти подтверждается рядом судебных решений Верховного Суда США и является феноменом американского конституционализма. Предметом лоббирования выступает федеральное законодательство, федеральные административные акты, регламенты, исполнительные приказы и программы; политические инициативы и правовая позиция правительства США; федеральные программы, контакты, кредиты, дотации, разрешения и лицензии; акты и назначении на должности, которые требуют согласия Сената; законодательство субъектов федерации; решения высших судебных инстанций. Субъектами лоббирования в США являются лоббисты, лоббистские фирмы, юридические конторы, кампании и другие физические и юридические лица, зарегистрированные в соответствии с лоббинговым законодательством. Лоббист, согласно Закону, – личность нанятая клиентами за финансовое или другое вознаграждение для предоставления услуг, включающих более одного лоббистского контакта. Закон также дополняет, что лоббистом является лицо, которое затрачивает на лоббистскую деятельность не менее 20% времени на протяжении установленного периода, а зарегистрироваться должны только те лица, фирма которых получает общий доход более 5 тыс. дол. на протяжении полугодия от одного клиента. Сегодня лоббирование в США – это высококвалифицированная, высокооплачиваемая и престижная работа, получившая статус профессии. К тому же, в США лучшие высшие учебные заведения осуществляют подготовку по специальности «лоббирование». В вашингтонской индустрии продвижения интересов работает в пять раз больше людей, чем в производственной сфере и составляет 80 тыс. лиц. При этом количество лоббистов, зарегистрированных на профессиональной основе постоянно увеличивается. В частности, со вступлением в действие «Закона об открытости лоббирования» (1995 г.), впервые было зарегистрировано на профессиональной основе 14,5 тысяч человек, а через десятилетие этот показатель увеличился в 2,3 раза и составлял уже 32890 человек. Так на каждого члена Конгресса в среднем приходится по 125 лоббистов, которые ежегодно на лоббирование тратят около 3,3 млрд. долларов США [5, с. 10]. Между тем под действие Закона не попадают неоплачиваемые лоббисты, принимающие участие на общественных началах, какими бы не были интенсивность, результативность и даже профессиональный уровень такого участия, что является существенным его недостатком. Закон установил, что в определенный срок лоббист должен подать отчет, в котором кроме общих сведений, определяется перечень особых вопросов по которым осуществлялась деятельность лоббиста, в том числе номера биллей, действия исполнительных органов, ставших целью лоббирования. Большое внимание в Законе уделял вопросу запретов конкретных форм незаконной деятельности лоббистов. А именно: получение подарков, оплаченные обеды, растраты на поездки. В соответствии с правилами, принятыми резолюцией сената в 1995 г., лоббистам запрещено делать подарки сенаторам и чиновникам верхней палаты Конгресса. Правила допускают получение любых подарков, включая обеды, на сумму не более 50 дол. Исключения сделаны для родственников (круг личностей, которые сюда принадлежат, определены Законом «Об этике в правительстве») и близких друзей. Если подарок превышает стоимость 250 дол., на его получение должно быть получено согласие комитета Сената по этике. Существует четкие критерии понятия «друг», в частности, учитывается длительность личного знакомства, насколько между этими личностями практиковался обмен подарками, платил ли друг сам за подарок и другое. Обращает на себя внимание то, насколько конкретизированы нормы. Регулирование осуществляется путем перечисления конкретных случаев, когда допустимы подарки. Большую роль в контроле за лоббистами имеют секретарь Сената и клерк Палаты представителей. Они помогают в составлении отчетов, проверяют информацию, содержащуюся в них, отвечают за доступность информации общественности, и сохраняют зарегистрированную информацию в течение 6 лет. В случае обнаружения правонарушения они обязаны письменно уведомить лоббистов о нарушении законодательства. Если более 60 дней не последует ответа, они ставят в известие прокурора федерального округа Колумбия об этом правонарушении. Закон 1995 г. изменил и ответственность за его нарушение. Так, штрафные санкции были увеличены в 10 раз (50 000 дол.). Кроме того, высокопоставленным членам администрации запрещено представлять «группы интересов» в течение 5 лет после оставления правительственных должностей. Эти меры выявляются достаточно эффективными, так как именно бывшие конгрессмены входят в когорту лучших лоббистов США, которые знают не только эффективные способы влияния на политиков, но и тенденции в высших органах власти. Однако Закон о лоббизме не может охватить все сферы, связанные с лоббистской деятельностью. Его дополняет серия смежных законодательных актов. А именно, некоторые статьи Налогового кодекса США (1986 г.); Федерального Акта «О реформе Министерства жилищного строительства и городского развития» (1989 г.); Свода законов США, более известного как «поправку Бреда» к Федеральному Закону «Об ассигновании Министерству внутренних дел» (1989 г.); Решение Верховного Суда США (1990 г.), определяющее порядок направления субъектами лоббирования «записок друзей суда» в высшие судебные инстанции при рассмотрении ними текущих судебных дел; лоббинговое законодательство американских штатов (к началу 90-х годов все 50 штатов имели собственное законодательство о лоббизме). В частности, Федеральный Акт «Честного лидерства и открытой власти» (2007 г.) пытается минимизировать коррупционные связи: приостановлено действие положения о возможности конгрессмена получать подарки в размере 50 долларов США; увеличен размер штрафа за нарушение законодательства с 50 тысяч до 200 тысяч долларов и установлена мера наказания – лишение свободы сроком на 5 лет; сократился срок отчетного периода лоббистов с полугода до трех месяцев; конгрессмены, осужденные за взяточничество или другие преступления, связанные с незаконным лоббированием, утрачивают право на получение пенсии. 21 января 2009 г. Президент США издал указ «Этические обязательства персонала исполнительной власти», который определяет порядок назначений на должности в правительственных учреждениях и ведомствах бывших лоббистов, закрепляя ряд ограничений при осуществлении этими лицами должностных полномочий, а также воздержании правительственных служащих от осуществления лоббирования после прекращения своих служебных обязанностей [5, с. 15]. Нельзя не упомянуть и о коррупционных скандалах, связанных с лоббированием. Так, в 2002 г. конгрессмен Джеймс Трафикант был обвинен по 10 пунктам, где шла речь о взяточничестве, вымогательстве и уклонении от налогов. Подтвержденная сумма взяток, полученных конгрессменом, превысила 100 тыс. дол. Он был приговорен к 8 годам тюремного заключения. В 2006 г. республиканский лоббист Джек Абрамофф получил 6 лет тюрьмы, т.к. предлагал законодателям бесплатные международные турне, эксклюзивные билеты на спортивные матчи, абонементы в гольф-клубы и просто дары и денежные вознаграждения. Лоббист путем мошенничества выманил у нескольких индейских племен десятки миллионов долларов, обещая им законы о строительстве казино в резервациях. Абрамофф также организовал несколько встреч американского президента Дж. Буша: с президентом Габона Омара Бонго за 9 млн.дол.(2004 г.), а также с премьер- министром Малайзии Махатир Мохамада за 1,2 млн. дол. (2002 г.) [2]. Таким образом, совершенствуя лоббинговое законодательство, американские законодатели стремятся создать благоприятные условия для цивилизованного лоббизма. В классической форме он проявляется как механизм давления частных и общественных организаций на Конгресс, Белый дом, министерства и ведомства с целью достижения поддержки или отклонения тех или иных законодательных и административных актов. По традиции лоббизмом занимаются неправительственные организации, представляющие практически все сферы экономической, профессиональной и социально- политической жизни США. Лоббистской деятельностью активно занимаются корпорации, банки, профессиональные и предпринимательские ассоциации, университеты, общественно-политические,  религиозные, этнические, женские и другие заинтересованные группы. Лоббизм в США достиг уровня относительно самостоятельного политического института и является основой американской политической системы. В целом, в зарубежных странах лоббизм более или менее однотипный, механизмы обеспечения принятия решений известные и простые, потому что вырабатывались столетиями. Отличия заключаются в основном в том, насколько открыто осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократическим институтам, насколько разнообразны субъекты и каналы давления и влияния. По мере реформирования украинского общества в нашу политическую жизнь входят явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающие их составной частью, атрибутом и признаком. Очевидно, что украинское общество сегодня стоит перед серьезным выбором. Кризисные явления в политической, экономической и правовой системах Украины вместе с мировыми трансформационными процессами демонстрируют необходимость формирования принципиально новых подходов в решении традиционных проблем и реакции на новые вызовы общественно-политического развития. Одним из достаточно новых и ныне востребованных институтов, является институт лоббирования. Современное лоббирование в Украине законодательно четко не урегулировано. В основном оно связано с распределением и перераспределением экономических ресурсов, собственности и сфер влияния. Украинские лоббисты во многом унаследовали формы и методы квазилоббирования советской эпохи. Среди них – широкое использование личных связей и незаконных методов, коррупция, отсутствие реальной конкуренции интересов, абсолютная непрозрачность механизма лоббирования и др. Лоббизм как явление существует давно, однако законодательное урегулирование данного вопроса пока не нашло у нас должного выражения. Конституция Украины, хоть прямо и не регулирует лоббистскую деятельность, но создает условия для нее, гарантируя «каждому право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своих взглядов и убеждений» (статья 34); «на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов» (статья 36); «принимать участие в управлении государственными делами» (статья 38); «направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления…» (статья 40). Из этого следует, что лоббирование, по крайней мере, не противоречит Конституции Украины. Осуществление лоббирования в Украине также частично регулируется положениями ряда Законов Украины (например, Закон «О благотворительности и благотворительных организациях»; Закон «О борьбе с коррупцией», Закон «О политических партиях» и др.) и подзаконными нормативными актами. В связи с тем, что лоббизм имеет целый спектр возможных последствий, он нуждается в юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные, а также в использовании эффективных инструментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в утверждении его цивилизованных начал. Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп вырабатывались длительный период. Нельзя слепо копировать зарубежный опыт, необходимо опираться на свою культуру, жизненный уклад и существующие национальные традиции. Размеры лоббизма в современной Украине огромны. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства законодательной власти лоббизм становится основной формой представительства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а общественные движения и организации не имеют возможности донести свои интересы до власти. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений. Таким образом, сегодня для Украины необходимо выработать цивилизованные формы взаимодействия групп интересов с властью, с различными государственными структурами, чтобы существующие контакты не реализовывались при помощи теневых методов, а осуществлялись способом, выгодным для всех субъектов правоотношений. Грамотно расставленные акценты в механизме правового регулирования помогут эффективно соединить государственное управление и лоббизм. Кроме того, как свидетельствует мировая практика, теневой лоббизм как явление можно преодолеть путем глубокого экономического реформирования, а также путем развития гражданского общества.

Библиографический список использованной лтературы 1. Садиков В.Н. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / В.Н. Садиков. — М.: ТК Велби, 2002. — 768 с. 2. Профессиональный словарь лоббистской деятельности. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php 3. Виговський Д. Суть лобізму як категорії політичної науки / Д. Виговський // Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку: зб. наук. пр. — Вип. 20. — 2008. — С. 42–48. 4. Зверев Е.В. Проблема институционализации лоббизма в России: автореф… канд.полит.наук: 23.00.02. / Е.В. Зверев. — Екатеринбург, 2005. — 19 с. 5. Проблеми легітимації інституту лобіювання в Україні та шляхи їх розв’язання: матеріали громадського обговорення, м. Київ, 12 жовтня 2009 року / За заг. ред. В. Федоренка. — К.: СПД Москаленко О.М., 2009. — 108 с

Гарас Л.М. Лобізм: американський досвід та Україна Акцентується увага на проблемі лобізму як однієї з форм представництва інтересів, яка відображує взаємодію держави і громадянського суспільства. Аналізується досвід американського лобіювання та деякі українські реалії.

Добавить комментарий